Otto Granados Roldán Director Asociado. Departamento de Ciencias Sociales y Humanidades ITESM; Campus Aguascalientes otto.granados@itesm.mx

Cuando aparezca este artículo probablemente estará en marcha una controversia constitucional para echar abajo la autorización que el Congreso de Aguascalientes otorgó al ejecutivo para contratar nueva deuda hasta por un monto de 2 mil millones de pesos destinados, en principio, a financiar distintos proyectos (parques industriales y tecnológicos, saneamiento del Río San Pedro, un centro de convenciones y obras de modernización en el distrito de riego número 1) y cuya fuente de pago sería los ingresos que produzca el impuesto a la nómina calculados, para 2007, en 210 millones de pesos. Por supuesto, por el momento no se sabe, en caso de haber sido presentada la moción judicial, la decisión de la Corte ni las consecuencias políticas reales al interior del PAN, pero lo trascendente es aprovechar el episodio específico para examinar el papel de la deuda en el desarrollo de las haciendas locales y si es una política pública acertada o no. Veamos.

Para empezar hay que decir que todos los gobiernos se financian parcialmente con deuda. Bien sea mediante la contratación directa con instituciones financieras, a través del pago de intereses generados por deuda interna o bien con la colocación de papel entre los inversionistas, todos utilizan este instrumento para realizar determinados proyectos o, incluso, malamente, para cubrir gasto corriente. En muchas ocasiones, la mayor o menor necesidad crediticia de los gobiernos radica en que el país tiene una baja tasa de ahorro interno –lo que hace inevitable el fondeo externo-, recauda pocos impuestos, debe afrontar situaciones de emergencia (como en la crisis de 1994-95) o, sencillamente, cuando hay condiciones muy favorables en los mercados de dinero, conviene más recurrir al crédito que erogar ingresos propios ya existentes. Hasta aquí, este suele ser el mecanismo normal de endeudamiento de los gobiernos.

En Aguascalientes, como en general todos los gobiernos estatales, una de las razones más poderosas para que los gobiernos se endeuden consiste en que la amplia mayoría de sus ingresos proviene de las diversas transferencias federales, que casi dos terceras partes (o más) de éstas ya están etiquetadas al gasto educativo y de salud pública y que tanto los estados como los municipios recaudan bajo el rubro de ingresos propios, muy poco y, en ciertos casos como Oaxaca, prácticamente nada. En la actualidad, la recaudación tributaria de los estados mexicanos como porcentaje del PIB nacional es de alrededor de 0.52%, la de los municipios es menor todavía –0.34%- y la del predial, quizá la fuente más importante de ingreso de los municipios, es de aproximadamente 0.40% mientras que el promedio internacional es de 1.30%, lo que sitúa al país en el lugar número 22 entre una lista seleccionada de 25 países. En suma: la dependencia financiera de los gobiernos subnacionales –estado y municipios- es dramática y es una de las peores debilidades que tienen para emprender proyectos productivos, innovadores y audaces de desarrollo para sus comunidades y, visto así, es explicable que un gobierno estatal quiera endeudarse.

Pero los problemas empiezan cuando: a) la deuda se convierte en un pretexto para no hacer las reformas fiscales a nivel local y nacional; b) la deuda rebasa los límites aceptables en función de los ingresos anuales de los estados, o c) cuando se contrata crédito para proyectos improductivos. Veamos cada caso.

Históricamente Aguascalientes ha sido un mal cobrador de impuestos entre otras cosas porque, unas veces, se pensaba que las bajas tasas locales eran un incentivo para atraer inversión y, en otras ocasiones, porque no hay mucho margen por donde introducir nuevos gravámenes o bien éstos producen costos políticos que los ejecutivos o los diputados no quieren pagar. En el caso del impuesto a la nómina, los autollamados “dirigentes empresariales” -que cada vez representan a menos y dicen cosas más insensatas-, encabezaron una pálida revuelta para torpedear su aprobación y sólo se consiguió bajo la consigna de que fuera en un porcentaje bajísimo -1.5% hasta ahora- y que se manejara mediante un fideicomiso “ad-hoc” para supuestamente, garantizar su transparencia, como si dichos iluminados empresariales fueran la personificación misma de la madre Teresa, lo cual desde luego, está a años luz de ser cierto, entre otras cosas porque en esos gremios se ubican algunos de los principales evasores. Ello no obstante, el impuesto pasó, condicionado ciertamente, y ahora se pretende que sea fuente de pago para los proyectos anunciados. Formulado así, suena bien, mas no resuelve el problema de fondo que es el hecho de que en México los gobiernos recaudan poco: en 2006 era apenas un 10% del PIB nacional, la peor cifra en América Latina, incluso debajo de Haití, y de los países de la OCDE.

Por tanto, y sin excluir la validez del crédito como instrumento financiero, es claro que mientras no se corrija esa desviación no habrá financiamiento que alcance y podría llegar un momento en el que el acceso a nueva deuda será imposible porque sus márgenes rebasen la capacidad de pago. Es entonces cuando los distintos niveles de gobierno deben plantearse hacer la modernización fiscal y en esa dirección, la experiencia internacional prueba que la generalización del IVA junto con una tasa única al ISR y la eliminación de los regímenes especiales de tributación o de las deducciones incontroladas, son un buen camino para elevar en varios puntos el ingreso fiscal como proporción del PIB. En el caso de Aguascalientes, el endeudamiento solicitado tiene esa misma debilidad: una única fuente de pago que puede variar en función de los ciclos de crecimiento de la economía local, en lugar de idear mecanismos novedosos de ingresos propios como sería el impuesto a las profesiones, en donde hay un enorme margen de recaudación sana para el estado.

El segundo problema del endeudamiento autorizado es que, de ejercerse en su totalidad, rebasaría el rango aconsejable de deuda frente a ingresos anuales que, según las agencias calificadoras, debe ser menor al 20% de éstos. Si hipotéticamente, el día en que el lector tenga en sus manos este número, ya se hubieran contratado los 2 mil millones de pesos habría que sumarlos a los 762 millones preexistentes, arrojando una deuda total del gobierno del estado (sin municipios) de 2, 762 mdp. es decir, casi un 35% del presupuesto autorizado para este año, si bien es cierto que su servicio, es decir, los intereses, se seguiría manteniendo en el rango de un 5 o 10% de los ingresos anuales calculados. Examinado desde tal perspectiva, lo mejor sería un endeudamiento menor a partir de las prioridades más rentables y, solo después, volver a contratar crédito para nuevos proyectos. De otra forma, cuando llegue el nuevo gobierno tendrá un margen muy reducido de maniobra crediticia para alcanzar otros objetivos.

Y esta es la pregunta más importante: ¿los proyectos anunciados hasta ahora son los más rentables para el estado? Sinceramente, algunos de ellos no lo parecen y quizá no resistan una evaluación costo-beneficio rigurosa, independiente y externa. Lo primero es saber si, en efecto, se cuenta ya con los proyectos: ¿Qué despachos especializados o expertos los hicieron? ¿Tienen algún tipo de validación externa o internacional? ¿Cuáles son sus ventajas reales en función de la transición económica del país y del estado? ¿Cuáles son sus corridas financieras, sus expedientes técnicos o sus calendarios concretos de realización? ¿Cuál es la rentabilidad social y productiva concreta y de largo plazo para el estado?

Es verdaderamente notable, por ejemplo, que ninguno de ellos se refiere a educación, I+D o innovación tecnológica; se habla de “parques” pero no se sabe si el modelo seguido es el de Zhanjiang, en China, que genera valor por unos 40 mil millones de dólares anuales –o sea, casi cinco veces el PIB de Aguascalientes— o el de Ciudad Industrial, que es un trágico ejemplo de deterioro urbano y fabril. Tampoco es admisible que se vaya a invertir una millonada para reparar –una vez más- el distrito de riego 1 para “beneficiar a dos mil productores”, en un estado cuyo sector primario es menor al 5% del PIB y que, con las notables excepciones de agroindustrias modernas y manejadas con criterios empresariales y de mercado no tiene mayor futuro, habida cuenta de la opacidad en los manejos de quienes controlan el distrito aludido. Estas son algunas de las principales dudas sobre el diseño conceptual y la planeación que orienta la controvertida idea del endeudamiento.

Finalmente: no es la deuda lo realmente importante sino saber si Aguascalientes va en la dirección correcta en términos de convertirse una economía del conocimiento y ejecutar las políticas públicas adecuadas para ello. No es ni más ni menos que lo que han hecho los modelos exitosos: Nuevo León o Querétaro en nuestro país, o Irlanda, Chile, Singapur o Hong Kong en el mundo. En suma: ¿algún día dejaremos atrás las discusiones de aldea y pasaremos a hablar de las cosas de fondo?